《西安市突发事件总体应急预案》解读

为积极适应突发事件应对新形势、新任务、新要求，进一步完善统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系，我市及时对《西安市突发事件总体应急预案》（以下简称《总案》）进行了重新修订，新《总案》经市委、市政府同意，于2026年6月9日印发执行。

一、修订背景

（一）新法律文件修订出台为制度机制完善提出了新要求。2024年以来，国家层面先后修订印发了《中华人民共和国突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》《国家突发事件总体应急预案》等一系列法律和文件，对应急管理体制机制作出了一系列新的规定，构成了我市《总案》修订最直接的法律依据和制度遵循。

（二）安全治理新理念新战略为应急管理转型指明了新方向。《总案》修订是对新时代坚持“人民至上、生命至上”以及推动公共安全治理模式向事前预防转型等应急管理理念的系统性贯彻。新《总案》“总体要求”开宗明义提出：“加强党的全面领导，坚持人民至上、生命至上，坚持底线思维、极限思维，坚持预防为主、预防与应急相结合”，集中体现了应急管理理念的时代转型。

（三）重特大突发事件为公共安全治理积累了新经验、新教训。近年来，新冠疫情防控、特大暴雨、突发山洪泥石流等灾害应对实践，以及第十四届全国运动会、中国中亚峰会等重大活动保障，检验了我市应急管理体系的效能与不足，为《总案》修订提供了最真实的问题导向和经验借鉴。同时，我市《防汛减灾四项机制》《临灾监测预警叫应与应急响应联动流程》等制度机制的制定实施，为《总案》修订提供了新的制度借鉴。

（四）安全风险新变化为突发事件应对工作提出了新挑战。在全球气候变暖大背景下，短时强降雨、洪涝、干旱等极端自然灾害多发频发，呈现出“旱涝并举、极端频发、风险复合”的复杂新形态，对秦岭生态保护、山区森林防火、城市防汛、山洪、地质灾害等防范应对提出新挑战，亟需对指挥体系、监测预警、应急响应、应急保障进行新的调整和优化。

二、主要内容

新《总案》共6个章节和2个附件。6个章节分别为：总则、组织指挥体系、运行机制、应急保障、预案管理和附则。“总则”明确了总体要求、适用范围、突发事件分类分级和应急预案体系；“组织指挥体系”明确了市级应急指挥机构、区县应急指挥机构、基层应急指挥机构和专家组；“运行机制”明确了风险防控、监测与预警、处置与救援、恢复与重建；“应急保障”明确了应急队伍、财力支持、装备物资保障、交通运输与通信电力保障、公共设施保障、科技支撑；“预案管理”明确了预案编制、预案衔接、预案演练、预案评估与修订、宣传与培训、责任与奖惩；“附则”明确了解释单位和施行时间。2个“附件”明确了西安市应急指挥部组成和市级专项应急预案目录。

三、主要变化

（一）强化指挥机构。按照《国家突发事件总体应急预案》“县级以上地方党委和政府按照有关规定设立由本级党委和政府主要负责同志牵头组成的突发事件应急指挥机构”工作要求，我市《总案》修订中，明确设立由市委、市政府主要领导任总指挥的西安市应急指挥部，统一指挥协调全市突发事件应对工作，并在附件中明确西安市应急指挥部组成。

（二）突出事前防范。按照公共安全治理向事前预防转型新形势新要求，结合防汛减灾四项机制工作经验，明确了风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制，强化预警与应急响应衔接，明确将气象、水文等可预测预报危险情况以及预警信息作为应急响应启动条件。

（三）优化响应级别。明确突发事件应急响应市级一般分为四级，区县一般分为三级，镇（街道）、村（社区）一般不分级。其中市级响应由原来三个级别调整为四个级别，并明确根据突发事件应对实际，各级可在具体应急预案中灵活设置应急响应层级，有利于落实适度响应、精准处置工作要求。

（四）规范响应组织。明确了市级各级别应急响应程序和实施主体。其中，一级响应由市级专项指挥部报请市委、市政府启动，由市应急指挥部全面组织突发事件的应对工作；二级响应由市级专项指挥部办公室报市级专项指挥部，由总指挥启动，专项指挥部组织实施；三级响应由市级专项指挥部办公室报市级专项指挥部，由副总指挥启动，专项指挥部组织实施；四级响应由专项指挥部办公室启动并组织实施。

（五）明确行动策略。市级层面一级响应明确：以“全面动员、规避危险、极限应对”为导向，依法采取转移避险、交通管制、限制人员流动、封闭管理、停课、停工、停产、停运、停业等强制性措施；二级响应明确：以“聚力攻坚、遏制升级、重点处置”为导向，最大限度组织相关部门、单位、救援队伍果断采取应急处置措施，迅速控制事态发展和危害扩大，全力抢险救援、消除危险；三级响应明确：以“因险前置、预先行动、即时应对”为导向，提前做好转移避险、警戒封控、救援力量带装前置等工作，密切关注变化、迅速做出反应；四级响应明确：以“密切关注、强化热备、支援指导”为导向，加强会商研判、值班值守、信息报送和力量备勤，派出现场指导工作组指导突发事件应对工作。

（六）强化应急保障。为适应“全灾种、大应急”形势任务，完善了应急队伍、装备物资、科技支撑等方面保障措施，并明确制定通信、交通运输、能源、社会秩序维护等11个应急保障类市级专项应急预案，进一步强化应急保障工作组织领导和协同配合。

（七）优化专项应急预案。对照《国家突发事件总体应急预案》和《陕西省突发事件总体应急预案》，区分应急处置类和应急保障类，由现行《总案》明确的47个市级专项应急预案增加到54个。其中增加的2个应急处置类预案分别为：《西安市低温雨雪冰冻灾害应急预案》《西安市政府隐性债务风险应急处置预案》；增加了《西安市突发事件维护社会秩序应急预案》《西安市突发事件遇难人员遗体处置应急预案》等8个应急保障类应急预案，对标省上《总案》同时结合我市实际，取消了《西安市生物安全事件应急预案》等3个专项应急预案。

四、现实意义

（一）坚持政治引领、全面落实新思想新理念。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，深入贯彻落实习近平总书记重要论述和重要指示批示精神，加强党对突发事件处置应对的全面领导，牢固树立人民至上、生命至上理念；严格落实党政领导负责制和责任追究制，立足安全发展和社会治理现代化大局，锚定保障人民群众生命财产安全和社会稳定核心目标，将国家应急管理最新政策、新理念、新部署全面融入预案体系，进一步筑牢全市应急管理工作政治根基。

（二）强化统一指挥、建强应急指挥机构体系。按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的管理体制要求，进一步明晰了市级应急指挥部、各专项应急指挥部和现场指挥部三级应急指挥机构体系，明确各区县应急指挥机构、镇（街道）应急组织的设置规则、职责权限和运行机制。其中，市应急指挥部明确由市委、市政府主要领导任总指挥，统一指挥协调全市突发事件应对工作。上下贯通、权责明晰、集中统一、权威高效的应急指挥机构体系，能够杜绝多头指挥、职责虚化、层级脱节等问题，确保突发事件发生后快速集结、统一调度、有序指挥、高效处置。

（三）加强分类管理、发挥行业领域专业优势。对各类突发事件实行分类界定、分专业处置，其中，公安部门负责协调处置社会安全类突发事件；卫生健康部门负责卫生应急工作；应急管理部门负责组织指导协调安全生产类、自然灾害类突发事件应急处置；生态环境部门负责协调处置突发生态环境事件应急工作；网信部门负责协调处理网络安全、网络数据安全与信息安全类突发事件。同时，各行业主管部门按照“谁主管、谁负责”原则，统筹专业队伍、装备物资等应急保障，承担本行业领域突发事件风险防控、监测预警、应急准备和处置救援等工作责任，提升专业应对能力。

（四）突出风险防范、推进治理模式向事前转型。《总案》要求健全完善风险防范化解机制，坚持从源头防范化解重大风险，在城市规划、标准制定、工程设计等重点环节以及城市生命线工程等重点领域，提升重要基础设施本质安全水平。着重体现从源头防范、关口前移、防救结合的治理思路，明确要求健全突发事件风险辨识、风险评估、隐患排查治理、源头管控等工作制度，把应急管理工作重心由事后应急处置向事前预防、事中管控、事后恢复重建全链条延伸，推动全市应急治理模式由被动处置型向主动预防型、源头治理型转型，从根本上防范突发事件发生。

（五）注重监测预警、强化预警与应急响应衔接。规范监测、预警、信息报告、应急响应全链条工作机制，明确整合气象、水文、地质、地震、森林防火、城市内涝、安全生产、公共卫生、社会安全等各类监测资源，构建全覆盖、立体化、智能化监测感知网络。进一步强化监测、研判、预警、响应、处置各环节衔接，明确将气象、水文等可预测预报危险情况以及预警信息作为应急响应启动条件，做到早发现、早预警、早准备、早处置，牢牢把握防范应对主动权。

（六）加强协调联动、聚力高效组织处置应对。落实统一指挥和队伍专业指挥相结合的指挥机制，加强上下协调联动，明确上级启动应急响应后，涉及区域下级启动相应级别应急响应并接受统一领导或指导；规定事件本身比较敏感，或者发生在重点地区、重要时段的突发事件，视情提高响应级别，对于小概率、高风险、超常规的极端事件果断提级响应；着力构建统一指挥、上下联动、左右协同、同向发力的指挥协同机制，明确进入现场的应急力量、装备、物资等服从现场指挥部统一指挥调度，确保相互衔接、配合顺畅，提升多灾种、跨领域突发事件统筹应对和协同处置效能。

（七）提升科技赋能、加大新科技新装备应用。推进应急管理信息化、数字化、智能化建设，依托大数据、物联网、卫星遥感、无人机、人工智能、地理信息等现代技术，促进风险研判、监测预警、指挥调度、现场勘查、救援施救、灾后评估全流程赋能。要求各级各部门加强新技术、新装备、新手段配备应用，完善数字化预案、在线会商、远程调度、可视化指挥等功能。推动传统应急方式向智慧应急转型，有利于以科技为支撑补齐感知不足、研判不精、调度不快、救援不力等短板，用科技装备提升风险识别、指挥调度和救援安全水平，加快推进全市应急管理体系和能力现代化。

（八）健全保障体系、提升全方位综合保障能力。系统构建救援队伍、装备物资、经费保障、通信电力、交通运输、医疗救护、科技支撑、救灾安置、事后恢复保障于一体的综合保障体系，设置11个应急保障类市级专项应急预案，有效强化应急保障组织领导和部门协同，进一步压实保障责任、整合保障资源、规范保障流程，健全全方位、多层次、可持续的应急保障体系，形成各司其职、统筹协调、全域支撑的保障合力，为突发事件高效处置和城市安全稳定运行筑牢坚实保障。

五、落实举措

（一）做好宣传培训。分级分类开展《总案》全覆盖解读培训，面向各级党政机关、企事业单位、基层组织等开展专题宣讲、集中培训、线上解读。通过政务平台、官方媒体、新媒体等多渠道多形式宣传预案核心内容，营造全社会知晓预案、重视应急、参与防灾的良好氛围。

（二）完善制度机制。以《总案》为统领，进一步细化各级各部门工作职责，健全完善风险防控、监测预警、会商研判、信息报送、指挥调度、联动协作等制度机制，补齐制度短板、堵塞管理漏洞，进一步提升应急管理工作法制化、规范化水平。

（三）修订应急预案。全面启动全市新一轮应急预案修编工作，市级重点抓好市级专项应急预案、部门应急预案、各区县总体及专项预案评估修编工作。强化各级各类应急预案与《总案》衔接协调，严格对标预案编制规范，结合本行业、本区域风险实际，补齐工作短板、明晰责任分工、优化处置程序，构建层级清晰、覆盖全面、务实管用的应急预案体系。

（四）加强应急演练。坚持以练代战、以练促防，围绕自然灾害、安全生产、公共卫生、社会安全领域高频易发突发事件，常态化开展实战化应急演练，加大“双盲”演练范围和力度，检验预案实用性、指挥协同性、队伍战斗力和保障落实力。通过常态化演练磨合指挥机制、熟悉处置流程、锤炼救援队伍、提升协同处置实战能力。

（五）强化监督落实。建立《总案》贯彻落实常态化监督检查机制，将风险防控、隐患治理、监测预警、队伍建设、物资储备、预案修编、演练开展、应急响应、恢复与重建等预案执行工作纳入安全生产和应急管理考核内容。采取日常检查、专项督查、年终考评等方式，督促各级各部门压紧压实应急管理工作责任，全面筑牢全市城市安全和应急管理防线。