[中国应急管理报]强化组织建设 夯实工作责任 聚合力防灾减灾救灾--陕西省西安市防灾减灾救灾工作综述

目前，陕西省西安市共建成各类应急救援队伍131支，组建市、区县、镇街和村（社区）四级约6000人的灾害信息员队伍，综合承担城乡社区灾害预警、灾害信息收集、传递、评估和应急救助工作。同时，西安市健全完善社会力量参与机制，培育支持专业社会组织参与防灾减灾救灾工作，构建多方参与的防灾减灾救灾工作格局。

强化组织建设 夯实工作责任聚合力防灾减灾救灾

——陕西省西安市防灾减灾救灾工作综述

■中国应急管理报记者 肖来朋 徐 涛

通讯员 张赛飞

    陕西省西安市地处关中平原腹地，南依秦岭、北临渭河，常见自然灾害主要为干旱、洪涝、雪灾、地质等，全市地质灾害易发面积为7069平方公里，占全市土地总面积70.02%，自然灾害风险隐患总体呈现点多面广态势。近年来，西安市防灾减灾救灾工作委员会充分发挥统领作用，以推进防灾减灾救灾体制机制改革为契机，组织全市各级各部门夯实责任、各司其职、密切配合，妥善应对各类自然灾害，受灾人口和直接经济损失实现连续下降。

西安市通过建立健全防灾减灾救灾工作机构，充分发挥各级、各部门职能作用，推进防灾减灾救灾工作横向到边、纵向到底。市、区县两级分别成立了综合防灾减灾救灾工作的协调指挥机构，西安市防灾减灾救灾工作委员会突出对各类自然灾害管理全过程的组织领导，与防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部、地质灾害应急指挥部、森林防火指挥部、气象灾害应急指挥部等单灾种指挥管理机构之间，以及与驻地军队、武警部队、消防救援队伍之间建立完善的工作协同机制，构建综合协调与单灾种横向协作的管理体系。

按照分级负责、属地管理的原则，西安市坚持政府主导分级负责的救灾工作体系，按照响应级别，明确了各级应对自然灾害的权责划分，对达到较大以上等级自然灾害，市减灾委员会发挥统筹领导和支持作用，区县党委、政府发挥主体作用，承担主体责任。

西咸新区及时调整新区、新城、镇街三级防灾减灾救灾委员会、防汛抗旱指挥部、林草地防灭火指挥部等专项指挥协调机构，坚持属地管理、分级负责原则，严格落实党（工）委主体责任、部门分工负责制和行业管理责任，明确了工作程序和成员单位职责，建立权责清单制度，健全督导检查工作机制，层层落实防灾减灾救灾主体责任。同时，组织编制新区应急救援管理、资源现状“一网一图五库”和防灾减灾救灾、防汛抗旱、林草地防灭火应急指挥体系框架图，不断深化监测预警和协调联动工作机制，全力构建以防为主、防抗救一体化的应急救援管理体系。

机制保障和制度建设是统筹政府和社会力量，做好新时代综合防灾减灾救灾工作的基础。西安市以“一案三制”建设为核心，组织修编了32个市级专项应急预案，建成市、区县、镇街、村（社区）四级预案管理体系。同时，西安市先后出台《西安市应急预案管理办法》《西安市应急管理专家管理制度》《西安市应急管理标识管理办法》等政策法规，初步形成横向到边、纵向到底的预案组织管理体系。

2020年，西安市减灾委完成了《西安市综合防灾规划》修编工作，推进全市防灾减灾救灾体制机制改革，按照统分结合、分步实施的总体思路，不断完善体制机制，优化提升城乡综合防灾减灾能力，制定出台了系列防灾减灾救灾政策法规，为全市综合防灾减灾救灾工作的高质量推进提供制度保障。

统筹布局

强化保障措施

截至2019年底，西安市建成各类应急避难场所153处，有效避险面积335万平方米，可容纳134万人，同时建立市级救灾物资储备中心、多灾易灾区县救灾物资储备库、偏远易灾镇街救灾物资储备点三级救灾物资储备体系，以全市总体储备满足3万人紧急转移安置需求为基础，储备生活类救灾物资22个品种19万余件，确保自然灾害发生12小时内受灾人员基本生活得到有效救助。另外，西安市积极发挥综合风险防范应对示范作用，建设西安市减灾科普宣传教育基地，加强避险自救互救技能宣传教育培训。

西咸新区已建成综合性防灾减灾物资储备库6个、应急避难场所11处，同时配备相应的物资、装备，初步形成履行综合救援任务的能力。高新区以紫薇物业、天地源物业为代表的4个中小型防灾减灾综合体验馆，受到各级应急管理部门及市民群众的一致好评。2019年，应急管理部、省应急管理厅、全省市县（区）应急管理局相关人员及专家学者500余人前往观摩调研。2020年，高新区将建成首个地震科普馆，通过虚拟现实等创新技术手段，让群众零距离接触地震灾害，掌握地震来临时的自救互救技能。

打造典型

加强示范引领

近年来，西安市以提升城乡社区综合减灾水平为目标，按照《西安市综合减灾示范社区标准化创建工作规范》《综合减灾示范社区创建工作考核办法》，每个区县打造1个至2个“样板型”“精品型”社区，充分发挥综合减灾示范引领和辐射带动作用，在推进国家首批综合减灾示范县创建和灾害综合风险普查试点工作的同时，力争形成一套完善的政策、技术和标准体系，为各级政府综合灾害风险防范治理提供技术支撑，为全国开展综合灾害风险普查提供西安模式。截至2019年底，全市已有77个社区被命名为“全国综合减灾示范社区”，创建质量和数量位居全省第一。

西咸新区以开展“全国综合减灾示范社区”创建工作为抓手，协调推进防灾减灾工作，把示范社区创建与村（社区）安全创建、安全发展累计日及安全生产监管责任网格化等工作有机结合起来，同步推进，形成协同效应。

2019年，高新区枫林绿洲社区通过创建全国综合减灾示范社区，建立起防灾减灾应急信息处理中心、智慧安防社区服务平台、智慧刷脸门禁系统、智慧充电桩、智慧消防系统等，受到应急管理部、陕西省应急管理厅的认可。西安市还将在各综合减灾示范社区中推广“枫林绿洲经验”。

新城区老旧小区数量多，防灾减灾工作形势严峻，面对老旧小区基础设施落后、安全隐患较多的不利局面，新城区应急管理局积极主动作为，有效利用综合减灾示范社区创建活动这一契机，将创建工作列为年度目标考核重要指标，纳入政府惠民实事和民生提升重点工作考核任务着力推进，全面夯实社区防灾减灾工作基础。该局还坚持每年组织创建单位进标杆社区实地观摩、学习创建先进经验，对标先进，查漏补缺，通过召开创建现场推进会的做法，使基层社区创建工作“对标有样板、创建有参照”。新城区制订了《综合减灾示范社区创建工作考核办法》，明确了考核具体要求和量化打分标准，采取每月考评和年度考核评估相结合的方式，督导街道社区全面落实创建工作标准。截至目前，全区先后有13个社区被评为“全国综合减灾示范社区”。

整合资源

加强力量建设

为加强抢险救灾应急专业力量建设，西安市着力构建以驻地军队、武警部队为突击力量，以消防救援、地震救援、水利抢险等专业队伍为骨干力量，以基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量的灾害应急救援力量体系。目前，西安市共建成各类应急救援队伍131支，组建市、区县、镇街和村（社区）四级约6000人的灾害信息员队伍，综合承担城乡社区灾害预警、灾害信息收集、传递、评估和应急救助工作。同时，健全完善社会力量参与机制，培育支持专业社会组织参与防灾减灾救灾工作，构建多方参与的防灾减灾救灾工作格局。

高新区以《西安高新区推进安全发展的若干鼓励政策》为引领，鼓励企业、社会单位建立应急救援队，参与应急救援，签订应急物资储备协议，共同打造防灾减灾治理新格局。目前，该区已建立265人的公益性特种应急救援队伍，作为防灾救灾应急救援队伍的辅助和补充力量。全国综合减灾示范社区枫林绿洲社区和省级综合防灾减灾示范社区紫薇田园都市社区，建立了各类自然灾害应急志愿者队伍共500余人。除社会化力量参与以外，高新区还建立了区、镇街、村组三级联防联控灾害信息员队伍共251人，建立地震群防群策员力量共300人，组建森林火灾扑救队伍686人，储备森林防火应急物资1830件。

大力宣传

建立常态机制

西安市坚持把建立全国防灾减灾宣传周常态化机制作为增强市民群众防灾避险意识和自救互救能力的重要途径，围绕“全国防灾减灾日”宣传主题，着力提升基层应急能力，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。2019年，全国防灾减灾周期间，各级各部门发动社会各界群众50余万人广泛开展了宣传教育活动，发放宣传资料40万余份，全市学校应急疏散演练率达100%，通过报纸期刊、广播电视、网络媒体等途径对活动进行了集中宣传报道，为宣传周营造了浓厚社会氛围。

高新区通过陕西电视台、《西安日报》《西安晚报》以及区应急管理局“丝路安全V”公众号等媒体长期对防灾减灾工作进行多方位多角度宣传报道，每年组织开展“5·12”防灾减灾日、“全国防震减灾知识大赛”、防灾减灾“七进”等15余次活动，编印《突发事件自救互救常识》《自然灾害知识手册》等10种5000余本宣传册免费发放群众。

新城区结合防灾减灾日、全国科普日、全国消防日、国际减灾日等重要时机，每年定期组织开展区级综合性演练4次，按照风险隐患排查治理要求，组织街道、社区开展针对性演练活动，不断提升各级、各层面应急处置能力。同时，针对辖区社区实际，积极组织专业机构研发社区智能管理系统，提升社区灾害风险防范应对能力。

2016年以来，西安市地震局不断加大投入，编写了《防震减灾农民画册》《西安市防震减灾知识简明读本》《中小学防震减灾知识漫画》等多种读本、漫画作品；制作了《居安思地震就能得长安》《身怀防震绝招走遍天下都不怕》《地基越坚实楼房越牢靠》等十余部科普动漫，建设了西安市防震减灾数字科普馆和未央区防震减灾知识网络学习示范平台，指导区县积极推进防震减灾科普教育基地建设，未央区、鄠邑区、高陵区先后建设了防震减灾科普教育基地。目前，全市评定防震减灾示范学校国家级3所、省级14所，组织开展防震减灾宣传活动700余场，累计参与群众近200万人次。2020年“科技之春”宣传月期间，该局组织中小学生、社区居民开展“防震减灾网络有奖学习活动”，累计参与互动93万人次。

西安市气象局每年围绕世界气象日主题，开展航空、航海、水利、农业等气象学应用系列宣传教育活动，在“西安气象”微博开设《唐妞带你了解世界气象日》专栏，2020年“3·23”活动期间，微博阅读量达394万人次。疫情防控以来，“西安气象”官方微博、微信公众号面向社会发布预警信息900余条，西安预警抖音发布短视频25条。同时，该局联合市卫健委，充分发挥突发事件预警信息发布平台“第一声音、权威声音”的作用，筑牢防灾减灾第一道防线。

合力推进

强化工程防治

2020年4月，西安市减灾委印发《西安市提高自然灾害防治能力三年行动实施方案（2020年—2022年）》，计划用3年时间使全市自然灾害防治能力得到明显提升。从2020年到2022年，西安市将开展灾害综合风险普查，持续做好常态灾害风险调查和隐患排查，摸清全市灾害风险隐患底数，查明重点区域抗灾能力；完成重点生态功能区修复80%以上；消减地质灾害隐患点10%以上；市域内主要河流得到有效治理，防洪能力大幅提升；自然灾害防治技术装备保障能力显著提高；建成纵向贯通、横向集成的灾害风险信息获取能力网络，对各类灾害风险具有较为稳定的动态监测、分析评估和预警能力；统筹全市自然灾害风险特征，基本建成覆盖全市、专常兼备、反应灵敏、处置高效、保障有力的灾害事故应急救援队伍体系。

西安市水务局着力打造“立足于防，侧重于实”的水旱灾害防御信息化系统，目前已经构建起以大屏可视、汛情监测分析、预警预报、防洪工程联合调度会商等功能为一体的综合性信息化平台，建设全市“主动联、主动发、主动推”的水旱灾害防御信息服务体系。监测数据采集系统汇聚水务部门自动雨量监测站235个、山洪灾害监测站91个、河道水位站16个、水库水位站34座、河道水库视频监视站82座和气象部门气象监测站202个、水文部门河道水文站监测数据26处，以及卫星云图数据、气象雷达数据、手机信令数据，为水旱灾害防御提供有力的数据支撑。

通过监测数据采集系统将水利普查、山洪灾害调查评价、水利工程地理信息以及河长、河道、河湖断面等基础数据全部收集入库。防汛视频会商调度系统实现了“一个平台，全市共用”，做到了市、区县、镇街、大中型水库信息管理全覆盖。结合水旱灾害防御实际，同时运用云计算、大数据、移动互联等新技术，建设水雨情智能化监测预警系统、西安防汛APP、山区峪口游客疏散定位系统，实现重点监测区域预警信息第一时间自动发布。在2016年7月24日主城区大暴雨，2017年9月至10月秋淋，2018年迎战渭河1号洪峰、科学调度黑河金盆、石砭峪水库泄洪，2019年应对渭河“9·14”全年最大洪水的时候，水旱灾害防御信息系统都成功发挥了重要作用。

2019年，西咸新区积极开展汛前检查和地质灾害隐患点全面排查，检查16个涉河涉水工程70余次、地质灾害点和内涝点360余次，并投入960万元治理城市内涝点34个、地质灾害点19处，投入27.5亿元改造治理河道堤防工程15个，及时消除各类风险隐患。