类别：A类 签发人：姚 涌
辛春雷委员：
您在西安市政协十五届二次会议提出的“关于加强我市应急避难场所的建议”提案（第584号）收悉后，我局高度重视，立即安排有关业务处室和相关部门沟通联系，对提案内容进行认真学习研究。非常感谢辛委员长期以来对应急管理体系和能力现代化建设的关注、关心和支持。现就我市应急避难场所建设有关情况答复如下：
一、历史沿革
西安市应急避难场所建设始于2003年。我市首次在曲江国际会展中心广场建成地震应急避难场所，同时建成了明德门社区广场、兵工社区绿地共3个应急避难场所。2006年，省政府投资分别在文景公园和丰庆公园建成两处应急避难场所示范项目。大规模建设始于2010年，我市颁布了《西安市城区应急避难场所规划（2009-2020）》（市政办发[2009]204号），规划主城区避难场所共计176处，其中Ⅰ类21处、Ⅱ类111处、Ⅲ类44处。提出了“力争到2020年建成覆盖主城区及阎良和临潼，功能完善、设施配套齐全的应急避难场所网络”。2017年，为了加强应急避难场所规划、建设、使用与管理工作，我市出台了《西安市应急避难场所管理办法》，以制度建设为抓手，通过深入基层调查研究，结合实际统筹推进避难场所建设，取得了显著成效。随后市政府办公厅先后印发了《关于进一步加快应急避难场所建设的意见》和《关于印发西安市防震减灾“十三五”规划的通知》。进一步明确了任务、理清了职责、统一了标准、明确了经费来源、规定了管理使用原则，为我市应急避难场所的建设管理提供了法规和制度依据。
二、应急避难场所建设的基本原则
应急避难场所建设遵循以下原则：一是坚持以人为本。一切以人民群众的安全和便捷为出发点，充分考虑市民居住环境和实际情况，使应急避难场所建设的成果真正惠及民生。二是考虑远近兼顾。应急避难场所的建设要纳入城市总体规划。在应急避难场所的建设规划上应分为近期规划和远期规划。近期规划主要以现有公园、绿地、体育场(馆)等，结合人口密度和安全因素来规划应急避难场所布局;远期规划要在城市总体规划中融入安全城市的理念，在规划城市发展、旧城改造中优先考虑市民安全的避难避险空间。三是坚持属地管理。区县政府是应急避难场所建设与管理的负责主体;开发区范围内应急避难场所的建设与管理工作，由开发区管理委员会负责。四是坚持平灾结合、资源共享。应急避难场所规划建设要一所多用，平时可作为市民休闲娱乐、运动健身的场地，灾时是市民避灾(防空)的场所。二者兼顾，互不矛盾，同时能最大限度地节约利用土地。五是坚持政府主导、社会力量和市场机制广泛参与。坚持各级党委和政府在防灾减灾救灾中的领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。更加注重组织动员社会力量广泛参与，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，形成工作合力。
三、建设应急避难场所的重要意义
城市是现代化的重要载体，是广大市民群众共同生活的家园，随着城镇化进程不断发展，城市人口大量聚集，突发应急事件带来的威胁和风险正在叠代、衍生和爆发，城市公共安全面临着前所未有的挑战。如何化解重大灾害后的群众安置生活问题是现代城市需要迫切解决的问题，抓好应急避难场所建设已成为应对突发事件的一项重要灾民安置措施,也是现代化大城市完善应急避难体系、加强城市公共安全，做到有备无患的重要措施。同时，应急避难场所建设也是综合防灾减灾、构建和谐社会、建设品质西安和宜居城市的要求，是现代化大城市用于民众躲避重大突发公共事件的安全避难场所。推进应急避难场所建设，是增强城市韧性、提升城市抗风险能力的必要举措。
四、应急避难场所建设工作开展情况
以《西安市应急避难场所管理办法》为建设准则，严格要求各区县、开发区按照“属地管理”原则，将应急避难场所建设工作纳入城市建设与《西安市“十四五”应急管理事业发展规划》。同时以西安市抗震救灾指挥部办公室、西安市防灾减灾救灾工作委员会办公室名义印发了《关于进一步加快应急避难场所建设的通知》和《西安市应急避难场所建设实施方案（2022-2023年）》的通知，要求各单位结合辖区实际，按照常住人口数量，厘清现有应急避难场所数量和缺口，依据实施方案制定应急避难场所建设任务目标，逐步补齐短板。要求各区县（开发区）严格按照《西安市应急避难场所管理办法》，夯实责任，加大督导检查力度，量化检查标准，严格按照标准，高标准建设避难场所。完善避难场所的综合效能，使避难场所能够适应更多的灾害避险、救灾功能，做到一所多能；建立健全应急避难场所的长效管理机制。遵循管理规则，对应急避难场所实施有序管理，保障应急避难场所平时功能运转与应急期的使用，注意场地内配置的应急设备设施的日常维护保养；完善现有设施，配齐基本生活设施。2023年，全市计划推进209个应急避难场所的建设任务，其中Ⅰ类应急避难场所17个，Ⅱ类应急避难场所21个，Ⅲ类应急避难场所73个，社区应急避难场所68个，临时应急避难场所30个。
为进一步提升我市应急管理系统应对地震和地质灾害突发事件的处置能力，提高应急救援工作人员业务能力水平，2023年3月20-22日，我局组织开展了地震和地质灾害救援培训，市应急管理局内设机构相关负责人，各区县(开发区)应急管理局分管领导、科室负责人，蓝天救援队、安能集团、消防救援队伍等同志，共计80余人参加了培训。本次培训紧紧围绕我市地震和地质灾害应急管理工作实际，邀请了数名专家学者分别作了题为《地震应急与宣传工作探讨》、《土耳其地震对房屋设施加固工程的启示》、《城市应急避难场所规划与建设》等防灾减灾救灾知识内容培训，进一步提高了各位学员的履职能力。
建立了市级应急避难场所数据库，并按信息公开制度实时公开。同时为更好适应防灾减灾救灾工作面临的新形势、新任务、新要求，结合全市灾害空间分布特征，科学规划建设社区（村）级应急避难场所，提升应急避难场所有效避险面积，形成我市特色的社区（村）应急避难场所建设新模式，填补我市在基层建设社区（村）应急避难场所标准的空白。制定颁布陕西省第一部地方标准《社区(村)应急避难场所设置规范》，实现与国家、省级相关标准有效衔接，也为下一步应急避难场所建设工作提供依据。
通过前期统计，截至目前，我市共各类应急避难场所452处，其中Ⅰ类5处、Ⅱ类32处、Ⅲ类97处、社区85处、临时避难场所233处，有效避险总面积786.8万m²，可容纳避险人数543.5万人。
五、积极探索新路径，制定出台地方标准
为更好适应防灾减灾救灾工作面临的新形势、新任务、新要求，结合全市灾害空间分布特征，科学规划建设社区（村）级应急避难场所，提升应急避难场所有效避险面积，形成我市特色的社区（村）应急避难场所建设新模式，填补我市在基层建设社区（村）应急避难场所标准的空白。市应急管理局创新工作方法手段，申报制定了《社区（村）应急避难场所设置规范》西安市地方标准，充分结合西安市城市界面实际，对选址、规划、布局到功能分区划分，提出了具体建设要求，明确了关键技术指标，为社区（村）应急避难场所标准化、规范化建设提供了坚实的标准化技术支撑。为做好全市社区（村）应急避难场所建设工作，我们科学统筹谋划，加快试点先行。先后深入新城区、碑林、周至、高新、航天基地6个社区（村）进行了实地调研和座谈。同时向各区县（开发区）下发了《西安市应急管理局关于上报社区（村）应急避难场所建设调查问卷的函》，调查问卷设有10项问题，分别从基本情况、人口情况、现有避难场所数量、可利用的空地数量以及目前发生最多的灾害类型等内容进行了设计，汇集各区县（开发区）上报调查问卷1059份，摸清了全市社区（村）基本情况，找准了现有基层应急避难场所建设实际需求，为制定出台建设标准提供数据支撑。选取确定高新区唐沣社区、灞桥区唐都社区和高新区九峰镇耿西村，作为标准试点应用示范区域，及时总结工作经验，后期在全市范围进行推广应用，形成辐射带动效应，全面提升基层应急避难场所设置工作规范化水平，夯实城市安全基础，牢筑人民安全底线。该《社区（村）应急避难场所设置规范》地方标准于2022年10月14日正式印发并实施。同时，2023年将编制《基层应急避险工作指南》《社区（村）评价标准》和《社区（村）运行管理规范》，进一步从体制机制方面全面理顺应急避难场所规划、设计、建设、管理等相关工作，为区县、开发区高标准推进应急避难场所工作、补齐应急疏散救援基础短板发挥好政策支撑作用。同时,做好城市中心应急避难场所示范点建设工作,以《西安市应急避难场所专项规划》初步成果为基础，选取1个规划建设的中心应急避难场所，启动示范点建设工作，充分借鉴各大城市中心应急避难场所建设经验，按照高标准、严要求，完成避难场所规划、设计、施工、改造、软硬件配置、验收、运维管理等工作，打造城市中心应急避难场所建设标杆，组织现场观摩与学习交流，形成示范效应。
六、我市应急避难场所建设过程中存在的问题及原因
当前我市应急避难场所建设情况，相比“十三五”期间取得了长足进步，但在应急避难场所建设和日常管理维护中还存在一些突出问题，主要表现在：
一是主体责任落实不到位。应急避难场所规范化建设，既要综合灾害背景与防灾设施总体布局，更要考虑可用资源、需求分析和应急管理体系；既需注重规划、建设、地震、城管、教育等多个职能部门协作规划建设，还要兼顾权属单位的运维管理。通过前期调研发现，部分应急避难场所管理单位和产权单位发生变更，后期维护管理职责出现空缺，导致避难场所设施损坏、功能缺失。部分应急避难场所还存在主体责任不清、建设难度大、维护管理难度大；应急避难场所新建、改建资金需求较大，但是地方政府投入资金有限，缺少相应资金保障。
二是应急避难场所建设管理标准不高。调研过程中发现，部分应急避难场所选点不够合理、数量不足，对已建成的应急避难场所未建立长效管理机制，日常保障与维护管理措施不到位，造成标牌损毁、设施失效、应急演练不及时等问题。此外，《西安市应急避难场所管理办法》中明确规定，应急避难场所建设要结合城市建设和人口分布情况，与广场、公园等场所同步规划、同步设计、同步施工、同步验收。但是在调研中发现，未将应急避难场所的建设纳入城市整体建设规划之中，导致后期建设时只是在已建成的场地对应急避难设施进行填补，建设标准不高、配套设施简单、使用功能不全，无法与场地功能布局相适应。
三是现有设施建设与管护分离，缺乏联动机制。应急避难场所管理部门之间联动性差,一方面是《管理办法》虽然对应急避难场所管理工作进行了规范化，但仍对全过程管理统筹机构设置、规划建设阶段工作流程与工作职责界定、运维阶段权责划分等机制内容缺乏系统界定；另一方面是应急避难场所普遍存在标志标牌设置不合理、不醒目甚至缺失、应急演练及培训随机、未建立管理维护档案、配备的应急设施损坏严重等问题。
四是民众对应急避难场所知晓率较低。应急避难场所建设工作在我国起步较晚，群众多是通过在公园、广场里的一些标识牌知道应急避难场所的存在，但这些应急标志并没有显著提高公众的避险避难意识，部分群众对应急避难场所的概念仍处在相当模糊甚至一无所知的状态，群众依旧不清楚应急避难场所的具体功能和作用，也不知道灾害发生后该如何使用。从调研情况来看，应急避难场所标志信息不够全面、定位不够准确；应急避难场所相关知识的宣传普及工作做得不够；全民宣传教育相关制度支持的缺乏，都是造成应急避难场所知晓率较低的因素。
七、推动应急避难场所建设的对策建议
（一）强化认识，加大推进建设力度。各级政府相关部门应从思想上高度重视应急避难场所建设，要进一步增强责任感和使命感。把应急避难场所建设列入重要议事日程，加强组织领导，完善工作机制，梳理职责边界，完善管理办法，实行严格的责任追究。把应急避难场所建设纳入城市建设与发展规划统筹考虑，编制应急避难场所专项规划，为应急避难场所建设提供指导依据。完善标准体系，规范验收流程。同时加大资金投入，加强政府与社会力量、市场机制的协同配合，加快应急避难基础设施建设进度。
（二）强化培训，提高专业技术水平。目前，我市相关从业人员业务知识欠缺、专业水平不足，对《西安市应急避难场所管理办法》、相关国标、省标和市标等制度规范吃不透、搞不清，应突出从适用范围、部门职责、资金出处、建设标准、标志标识、管理维护、场所检查等方面对相关产权单位和管理单位负责人及具体工作人员进行业务培训，争取覆盖到所有相关工作人员，通过相关从业人员法律法规及业务水平的不断提高，保障避难场所建设工作推进有力、管理有责。
（三）加强督导，建立长效管理机制。应急避难场所建设之所以推进缓慢，关键还是有令不行，有规不依。如何确保各项工作真正落地生根，一要把应急避难场所建设作为政府解决民生工程的一项重要内容来制定相应规划，把规划建设、管理等工作纳入应急检查和班子政绩考核工作内容，加强对规划执行情况的监督检查，确保应急避难场所规划和建设任务的落实落细落地。二要在实践中不断探索，找准应急避难场所管理中的难点和痛点，找出规律，摸索形成一整套实用管用的管理模式，建立长效管理机制，保障应急避难场所平时功能运转与应急期的使用。三要以公开促监督，建立市、县（区）政府本级应急避难场所数据库，数据库应包括所辖区内所有避难场所的详细位置及避难道路图、能够容纳的避难人数、场地覆盖的区域,配备的设施、灾时需要物资的数量等，并按信息公开制度实时公开，主动接受社会监督，以监督促落实抓整改。
（四）强化宣传，提升群众自救能力。加强应急避难场所及相关知识的宣传，科学编制城市社区应急疏散方案，广泛开展公众应急知识和应急常识的宣传教育，使居民熟悉应急疏散通道和应急避难场所，提高应对突发灾害性事件的能力和自救能力。广泛开展紧急疏散、应急避难知识进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位活动，加大基层科普宣教涉及面，构建应急防灾宣传长效宣传机制，充分利用电视、广播、报纸、广告、网络等媒体平台，利用“5·12国家减灾日”、“宣传周”、“安全生产月”等活动，有针对性地开展应急科普宣教活动，让群众掌握避难场所位置和作用、遇到灾情险情如何疏散等知识内容，提升群众自救能力。同时印制出版关于应急知识的普及性读物，介绍应急预案的重要内容，普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高公众应对各种突发事件的综合素质。
（五）加快落实，推进避难场所信息化建设。要始终将科技信息化建设作为做好现代化应急管理工作的重要抓手，积极引入信息化管理手段，全面加强应急避难场所建设和管理使用水平，提升防灾避险和应急避难能力现代化。从社会层面来说，广大群众可以通过信息化平台实时查询应急避难场所的规划建设、分布数量、位置功能等基本信息，在主动接受群众监督的同时，方便群众灾时就近选择前往；从管理层面来说，信息化平台可以实时掌握应急避难场所产权方和管护方详细信息、管理方应急预案编修情况、场所日常管理情况、设施设备完好情况、应急物资储备情况等，以便灾时可以实时掌握现场情况，及时调配储备资源，及时向受灾群众发出安置预警。力争做到灾害发生的关键时刻，每个人都能知道到哪里去避难，在全社会构建一个合理有效的避难场所体系。
西安市应急管理局
2023年6月13日
(联系人及电话:朱靖宇 13201561181)
陕公网安备 61011202000228号